最低工資的政治角力、 控制工資立法的缺陷

信報財經新聞 社評



政府及商界過去對最低工資一直有所保留，原因是本地勞工市場向以靈活而彈性甚高見稱，而過去即使沒有最低工資法例，香港工人也並非過著水深火熱的日子，在八十年代開始，本地失業率更長期偏低，九十年代則出現勞工不足而需引入外勞，政府即使沒有就最低工資立法，也毋須面對龐大的政治壓力。

我們向來反對最低工資立法，理由在過去已反覆申述，本報作者雷鼎鳴教授和獅子山學會的成員，也同樣對最低工資立法抱懷疑態度，他們引述外國例子再輔之以實證及理論，均清楚指出最低工資立法往往會對最基層的低薪工人造成打擊，好心做壞事，原意為保障低薪工人的法例，反過來會令他們最先受害，因為無法承受最低工資水平的企業，必會炒掉一批低薪員工或以機器代替人手以保持競爭力，在這個淘汰過程中，低薪工人的討價還價能力甚低，經常會成為犧牲品。為了彌補此一「漏洞」，工會組織在通過最低工資立法之後，下一個目標必會轉移至爭取工人集體談判權，一旦成事（機會甚高，因為唯有靠集體談判權才能集合大批低薪工人跟資方議價），本地勞工市場將會「面目全非」！不過，在群情洶湧及基層勞工的薪金長期停滯不前的現實下，為最低工資立法已成為政治正確的議題，反對者只會被指為涼薄、不顧工人死活或只顧資本家利益的反動分子，議員和輿論對理性的討論已不感興趣。事實上，從政府決定立法開始，最低工資的爭論即迅速變質為勞資對峙，支持立法的一方在法例仍未通過前，即開始了連串抗爭行動；可以想見，法例通過之後，在時薪水平的問題上仍會繼續爭議，「和諧」的勞資關係已難再維持。

到底最低工資應訂在什麼水平？香港從未實行過最低工資法例，按早期政府的構想，法例推行初期，最低工資水平應由低至高—所謂「低」的定義，是指資方願意接受的水平，但從工會的角度而言，資方即使接受但工人無法以最低工資水平過活，又如何說得上「合理」？目前工商界提出的最低工資水平在二十三至二十八元之間，工會則要求三十三元，最後如何定奪，必會引發連番爭議；但我們認為，工會和草根派議員應該跟資方團體平心靜氣對話談判，了解僱主特別是中小企的勞工成本結構—正如低薪工人議價能力最低，中小企在最低工資法例下也是最容易受到打擊的一群，有線電視新聞曾經訪問一家以社會企業方式營辦的餐廳，東主明言她無法承受時薪三十三元的最低工資，一旦法例以此「訂價」，她唯有以削減員工作為控制成本的方法。

時薪水平之外，檢討最低工資的時限也成為另一爭議點；草根派議員認為應一年一檢，政府則建議兩年一次；以外國經驗為鑑，最低工資檢討年限並無定制，香港人最熟悉的美國，並沒有訂明檢討的時限，克林頓總統任內曾調高最低工資水平，惟上一次已是十多年前的事；中國政府則規定各地方最少每兩年調整最低工資一次，但內地通過新勞動法規限最低工資之後隨即遇上零八金融海嘯，該法變相受到凍結，未知現在還是否「如期」兩年一次調整？其他實施每年一檢的發達國有澳洲、法國等。檢討的時限雖然不同，但各國在檢討時都以考慮工人的需要、失業和低收入人士的就業及持續就業能力、生活開支、社會保障水平、通脹率、經濟發展、本地經濟在全球化市場中的競爭力、營商成本及僱主支付工資的能力等等；很明顯，草根派議員以維護工人利益為重，替工人力爭最佳待遇，但工資水平始終離不開當地的經濟環境、營商條件等因素。雖然政府有所保留，但以香港的現實衡量，目前綜援的水平也許是最低工資最「可靠」的參考基數。

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以劃一的法定最低工資率，去消除不同工資水平的「差異」，顯然會為僱傭關係帶來新的問題和爭論，亦令香港勞動力市場隱伏更大的不穩定性。事實上，控制工資價格，是一個有很大缺陷的立法與政策。

對為勞工界出頭的政客來說，條例獲得通過，當然雀躍萬分，並視為一場爭取資源公平分配的勝仗。但客觀分析，立法的缺陷，對勞工中弱勢社群的傷害也不容忽視，尤其最低工資對「反貧」的效果，不僅無效，甚至適得其反。然而，如今《最低工資條例》既然通過了，「米已成炊」，我們認為，真正關心香港發展和窮人福祉的人，必須對政策的缺陷有所警惕。

最低工資立法對勞工不利的一面，早已有不少經濟學家作出了論證和分析。概括地說，法例對那些在勞動力市場有「討價還價」能力的人，相對有保障；但那些在勞動力市場沒有「討價還價」能力的人，法例不僅沒有保障，反而構成損害。對後一類人，只要採用簡單的「目視」方法，就很容易識別出來，包括那些殘疾、年老和沒有技能的勞工。

對最低工資法例的施行，我們不妨看看美國的一些「經驗」。由於工資率是以價格衡量，僱主可以透過「非價格因素」來節約因提高工資率所額外付出的成本，最簡單的方法，是要求工人提高工作效率、減少工時(工作環境劣質化)，或索性以「件工」或「時薪」的合約安排，來逃避法律的限制(經濟學家W. J. Wessels的分析)；法定最低工資制亦不利於年輕人的在職培訓(L. Leighton 及J. Mincer)，益發令年輕人更難進入勞動力市場；對就業水平也有消極影響(M. Eccles 及R. B. Freeman)。換言之，強制劃一以消除「差異」，對弱勢者反會造成傷害。

事實上，對弱勢貧困的人來說，工作機會減少，意味生活境況更困難。可以說，如果法定最低工資輕易觸發削減就業數量的機制，而勞動力市場缺乏「討價還價」能力的人「首當其衝」，甚至在經濟好景時，就業機會也受到褫奪，從這個角度看，最低工資的「反貧窮」效果和作用如何，實已不言而喻(見D.O. Parsons的論著)。

對於這些最低工資制度的不良陷阱，我們如何避免、或者把損害減至最低，實在考驗政府官員和政客的智慧。但由最低工資所引發勞動力市場新的問題，顯然會陸續出現。按照時間表，臨時最低工資委員會將於八月底向特首提交最低工資水平的建議 - 如今勞工代表已「磨拳擦掌」，要爭取時薪三十三元 - 接著，最快明年初可以落實；很明顯，法定工資率愈高，對勞動力市場產生的各種反應也會更大。

改善工人待遇，提高工人的福利，沒有人會反對；解決貧困問題，使有需要援手的人得到「雪中送炭」，更是社會不斷發展和進步過程中合情合理的優先政策。但以立法手段，並輕視在勞動力市場缺乏「討價還價」能力者的利益，機械式提高工資率的最低限額，這確實是一個帶有多種缺陷的解決問題方案。透過控制工資價格來「改善工人的生活條件」，只是一個最偷懶、最便宜的「政策選擇」，甚或會成為政客爭取「選票」的有效工具。

如果真心真意為貧困的人、低技能的勞動工人提供發展和生活出路，不僅要考慮工資率，更必須考慮就業機會和進入勞動力市場的種種限制因素，而就業機會和消除進入勞動力市場的限制因素，必須僱傭雙方在利益矛盾中各自讓步和合作，才能有效實現，而這也應是香港進入「法定最低工資」歷史新階段後，為解決陸續而來種種勞工市場新問題的基本方針 。